5. Desarrollo, contenido y evolución de la escuela de la elección pública 241

PRIMERA PARTE:
CONCEPTO Y MÉTODO

CAPÍTULO IV
ECONOMÍA DEL SECTOR PÚBLICO

 

5. DESARROLLO, CONTENIDO Y EVOLUCIÓN DE LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA

Quizá uno de los desarrollos teóricos más importantes en el campo de la Hacienda Pública de este siglo haya venido dado por el surgimiento y generalización de la Escuela de la Elección Pública. Aunque existían precedentes de análisis teóricos de tipo embrionario sobre el comportamiento real de políticos, burócratas y votantes, el primer análisis crítico sobre este tema surge en el libro de Ludwig von Mises sobre la Burocracia (67). Este trabajo que aparece en los años cuarenta como un subproducto de la polémica en torno a la imposibilidad del cálculo económico socialista, supone el primer tratamiento teórico de un campo que habrá de convertirse en uno de los temas básicos de investigación de la Escuela de la Elección Pública. Además, Mises concibió la economía de una manera generalizada como una ciencia social única dedicada al estudio de los procesos de interacción humana, cualquiera que fuera el área en la que los mismos se llevaran a cabo, incluyendo, por tanto, dentro de su ámbito estudios que hasta entonces se consideraron reservados a la ciencia política y que, hoy en día, gracias al tratamiento que han recibido en la Teoría de la Elección Pública, han pasado a ser, de pleno derecho, parte inseparable de la Ciencia Económica.

Hasta el advenimiento de la Teoría de la Elección Pública la Economía Política de manera mayoritaria se había planteado el estudio de los problemas relacionados con el mercado, comparándolo con una situación imaginaria en la que se suponía que existía plena información, ajuste perfecto y equilibrio, lo que según sus cultivadores les permitía identificar unos supuestos “fallos del mercado” que, se consideraba, eran un argumento prima facie para justificar la intervención del Estado. En suma, el Estado debía intervenir en la economía para hacer que los resultados de la realidad se aproximaran tanto como fuera posible al óptimo ideal descrito formalmente por el modelo de equilibrio general. En estos análisis normativos nunca se tenían en cuenta cuáles eran los verdaderos incentivos y condicionamientos que afectaban a los agentes relacionados con el funcionamiento del gobierno, es decir, nunca se analizaban los “fallos del gobierno” ni, mucho menos, se reflexionaba sobre si el remedio gubernamental podría llegar a ser incluso peor que la supuesta enfermedad económica (o “fallos” del mercado) detectada.

La Escuela de la Elección Pública surge cuando un conjunto de teóricos encabezados por Buchanan y Tullock, empiezan a analizar el funcionamiento del gobierno y de sus agentes suponiendo que éstos son, al igual que el resto de los agentes económicos, seres humanos de carne y hueso cuyas motivaciones e incentivos son muy parecidos a los del resto de los mortales. Es sorprendente que tan evidente punto de partida no haya sido utilizado desde mucho antes ni por la ciencia política ni por la ciencia económica tradicional y de hecho, y como señala Gordon Tullock (68), aquellos estudiosos que intentaron partir de unos posicionamientos más realistas, como es el caso de Maquiavelo en algunas partes de su obra clásica El Príncipe, fueran considerados moralmente sospechosos y sus tratamientos calificados de malos ejemplos, más que de análisis profundos que merecían tener la consideración de científicos. La Escuela de la Elección Pública ha conseguido modificar todos estos planteamientos al desarrollar unos modelos analíticos en los que se supone que los votantes, los políticos y los funcionarios o burócratas actúan de una manera muy parecida a cómo actúan el resto de los seres humanos. Surge así, por tanto, la Teoría de la Elección Pública entendida como aplicación del instrumental analítico propio de la economía al estudio de las motivaciones, condicionamientos y procesos de interacción humana en los entornos políticos.

Aunque este nuevo programa de investigación se desarrolla, primeramente, como un análisis positivo sobre el funcionamiento real del gobierno y sus agentes, dicho análisis tiene unas importantes consecuencias de tipo normativo, pues la mejor comprensión sobre la realidad del funcionamiento del gobierno y de sus fallos puede llevar a establecer unas prescripciones de tipo normativo o propuestas de reforma para mejorar el sistema político y social. A continuación, vamos a comentar muy brevemente las principales aportaciones de la Escuela de la Elección Pública en las tres áreas esenciales en las cuales la misma se ha desarrollado, es decir, en relación con los votantes, los procesos de votación y los grupos especiales de interés, en primer lugar; en relación con el comportamiento de los políticos, en segundo lugar; y en tercer lugar, en relación con el comportamiento de los funcionarios o burócratas, para terminar estudiando las prescripciones más importantes de tipo normativo que propone la Escuela.(69)

Comenzando con el comportamiento de los votantes, uno de los primeros descubrimientos de la Escuela de la Elección Pública fue la constatación que era “racional” para el votante no molestarse en informarse adecuadamente sobre las distintas opciones políticas que se le ofrecían. La razón es muy sencilla y radica en que los votantes, de forma implícita o explícita, descuentan a priori el hecho de que es prácticamente imposible que su voto sea el decisorio en una elección determinada, dado el gran número de personas que se espera que acudan a votar.(70) En suma, y aplicando el tradicional razonamiento sobre los bienes públicos, se ha puesto de manifiesto que el sistema democrático crea un imprevisto y grave problema de beneficios externos, puesto que cualquier votante que se empeñe en analizar y estudiar a fondo las diferentes opciones políticas incurrirá individualmente en unos elevados costes, mientras que sólo recibirá una fracción del beneficio de su acción y el resto quedará diluido entre todos los ciudadanos. Es paradójico, pues, argumentar que si existe un supuesto “fallo” de bien público en el mercado, es preciso que el gobierno intervenga, puesto que si tal gobierno se fundamenta en el sistema democrático, esta intervención dará lugar a un problema de beneficios externos o, si se prefiere, de bien público, aún mucho mayor. Y ello sin que sea preciso referirnos al argumento de Anthony de Jasay, que en su libro The State (71) ha explicado que, además, el sistema basado en la coacción institucional y financiado vía impuestos da lugar a problemas de free rider mucho mayores que aquéllos que se quieren solucionar en el mercado, puesto que los agentes económicos, de manera generalizada y sistemática, se dan cuenta de que salen ganando si dedican la mayor parte de su ingenio y esfuerzo a tratar de vivir a costa del Estado, en vez de a proporcionar bienes y servicios a través de los procesos de intercambio voluntario que son propios del mercado.

Además, no sólo es racional que los votantes se desentiendan de los problemas concretos sobre los que tiene transcendencia su voto, sino que, paralelamente, los grupos organizados y especiales de interés, que son capaces de identificar grandes beneficios potenciales de su acción concreta, tienden a organizarse y a presionar a los organismos y protagonistas políticos para conseguir ventajas particulares, por lo que el sistema democrático tiende a estar cautivo de un entramado de grupos de interés cada uno de los cuales persigue sus particulares fines e intereses privilegiados en perjuicio de la masa silenciosa de ciudadanos y del bien común de la sociedad, que a pocos interesa proteger.(72)

En cuanto a los procesos de votación, ya hemos realizado con anterioridad algunos comentarios sobre las diferentes alternativas que se han ideado por Buchanan y otros para mejorar su capacidad de revelar las preferencias sociales, sin que sea éste el lugar adecuado para analizar con detalle toda la bibliografía que ha surgido en relación con este tema.(73)

Considerando en segundo lugar a los políticos, está claro que éstos en general tendrán como motivación esencial el conseguir el máximo de apoyo de sus votantes. Además, aunque el político sea un filántropo bien intencionado, sabe que sólo puede tener influencia si es que mantiene su puesto político, para lo cual en todo caso necesita el apoyo de votantes que no se encuentran racionalmente informados y que sólo se organizan cuando les une el vínculo de un grupo privilegiado de interés. Significa esto que a los políticos, ante todo, les mueve el deseo de conseguir votos, y que a este fin dirigirán su mejor ingenio y capacidad “empresarial”. Dado, además, que las elecciones sólo se efectúan cada determinado número de años, es normal que las decisiones políticas pequen de miopes, y no tengan en cuenta los intereses a largo plazo de los ciudadanos, ni las necesarias restricciones presupuestarias que convendrían a la sociedad.

Por último, y para terminar comentando brevemente las aportaciones de la Escuela de la Elección Pública sobre la burocracia, es preciso mencionar, aparte del libro pionero de Mises ya citado sobre la Burocracia, los trabajos de Gordon Tullock, Anthony Downs y William Niskanen.(74) En estos estudios se argumenta que los funcionarios civiles están motivados por consideraciones humanas relativas a la seguridad en su puesto de trabajo, su remuneración, prestigio, tamaño del presupuesto a su disposición, número de funcionarios a sus órdenes, etc. Además, dado que no se encuentran inmersos en un entorno de libre empresa en el que sea posible el cálculo económico con precios de mercado y en el que tienden a primar en la toma de decisiones las consideraciones sobre beneficios y costes, son efectos ineludibles del comportamiento burocrático la tendencia descontrolada al crecimiento de los costes y déficits, el aumento continuo de las macroestructuras funcionales y la multiplicación de entes de tipo burocrático, junto con otras manifestaciones típicas, como las de las colas, ventanillas, etc. Y es que, como puso de manifiesto Mises, al eliminarse en relación con los servicios que proporciona el gobierno el cálculo económico propio del mercado, las entidades burocráticas se ven forzadas a actuar en base a un reglamento, y el interés por satisfacer el deseo de los consumidores al mínimo coste es poco o nulo, y aunque se tenga, su contenido operativo no puede identificarse claramente en un contexto en el que el cálculo económico que es propio del mercado no se lleva a cabo. No se trata, por tanto, el análisis de la Escuela de la Elección Pública sobre los funcionarios de una crítica al burócrata, sino más bien de un análisis positivo que pone de manifiesto que cualquier persona que abandone el marco y restricciones del mercado y se introduzca en un contexto burocrático forzosamente, al modificarse los incentivos y la información que recibe, verá cambiar su comportamiento típico y adaptarse a las pautas funcionariales que prevé el análisis.

¿Cuáles son las prescripciones normativas de la Escuela de la Elección Pública? El análisis positivo ha dado lugar a diferentes prescripciones que van desde las modificaciones de los sistemas de votación, tendiendo a reforzar las mayorías o incluir el criterio de unanimidad en determinados casos, a toda una Teoría de las Constituciones como la desarrollada por James Buchanan, o de la redistribución de poderes entre las diferentes cámaras, como fue la propuesta por Hayek en su Derecho, Legislación y Libertad(75) ,pasando por los intentos de introducir criterios más próximos al mercado en relación con los organismos burocráticos (hacer depender una parte del sueldo de la productividad de los funcionarios, incluso permitir su despido en caso de incumplimientos graves, sin que por ello los políticos tengan total discrecionalidad en cuanto a su contratación). Por último, la prescripción final y más potente que está implícita en las aportaciones de la Escuela de la Elección Pública es que, dados los importantes fallos que se dan en la gestión pública de tipo democrático en comparación con los que supuestamente existen en el mercado, es conveniente reducir el gobierno en la medida de lo posible y subcontratar sus funciones a través del mercado, mediante la generalizada privatización de los diferentes servicios públicos, de manera que cuantas más compañías privadas y agencias gubernamentales compitan entre sí en la prestación de los mismos, más saldrán ganando los ciudadanos en términos de cantidad, calidad y costes.

En suma, la Escuela de la Elección Pública ha supuesto una nueva y radical aproximación teórica al gobierno y al comportamiento de sus diferentes agentes, que se encuentra muy enraizada en la metodología tradicional de la Ciencia Económica e ilustrada por multitud de casos concretos de la realidad. Su principal conclusión es que no podemos recurrir automáticamente al Estado siempre que se observe un supuesto fallo en el mercado, pues en múltiples ocasiones, el Estado, más que la solución, es el origen y causa del agravamiento de los problemas sociales. Generando, igualmente, la Escuela de la Elección Pública resultados muy prometedores cara a minorar las evidentes ineficiencias de los actuales sistemas democráticos.

 

Jesús Huerta de Soto
Catedrático de Economía Política
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

“Sólo podrá reproducirse total o parcialmente el contenido de este trabajo citando expresamente a su autor y al medio en donde fue originalmente publicado (indicado, en su caso, en la sección de bibliografía del Curriculum vitae). A quienes incumplan esta condición les serán aplicados las leyes civiles y penales que correspondan, a parte de las procedentes indemnizaciones por daños y perjuicios”.

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(67)Ludwig von Mises, Bureaucracy, Arlington House, Nueva York, 1969 (1ª edición, Yale University Press, 1944). Hay una traducción al castellano de Dalmacio Negro Pavón publicada con el título de Burocracia, Unión Editorial, Madrid, 1974.

(68)Gordon Tullock, “Public Choice”, The New Palgrave: A Dictionary of Economics, ob. cit., vol. III, pp. 1040-1044, y en especial la p. 1041.

(69)Una breve y buena síntesis en castellano de la teoría de la decisión pública se la debemos a Juan Francisco Corona Ramón, Una Introducción a la Teoría de la Decisión Pública (“Public Choice”), publicada por el Instituto Nacional de Administración Pública, Alcalá de Henares, Madrid, 1987. También es de interés el trabajo de Laura de Pablos Escobar, “Teoría de la Elección Pública: últimas líneas de investigación”, Hacienda Pública Española, nº 115, 2, 1990, pp. 43-67.

(70)Debemos a Anthony Downs el descubrimiento de que al votante medio le es racional mantenerse ignorante, An Economic Analysis of Democracy, Harper & Row, Nueva York, 1957, pp. 207-278 (traducción española de Luis Adolfo Martín Merino, Teoría Económica de la democracia, Aguilar, Madrid, 1973).

(71)Anthony de Jasay, El Estado, Alianza Editorial, Madrid, 1993.

(72)He analizado con detalle el contenido de este y otros fallos de la organización pública democrática en Jesús Huerta de Soto, “Derechos de Propiedad y Gestión Privada de los Recursos de la Naturaleza”, publicado en Estudios de Economía Política, Unión Editorial, Madrid, 1994, cap. 21, pp. 229-249.

(73)Gordon Tullock es, no obstante, de la opinión de que la indeterminación a que dan lugar los actuales sistemas de votación no tiene demasiada importancia a efectos prácticos. Véase Gordon Tullock, “Public Choice”, ob. cit., p. 1042.

(74)Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington D.C., 1965; Anthony Downs, Inside Bureaucracy, Little Brown, Boston, 1967; y William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Chicago, 1971 (un resumen de este último libro se ha publicado en castellano con el título de Cara y Cruz de la Burocracia, Espasa-Calpe, Madrid, 1980).

(75)F.A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, vol. III, “The Political Order of a Free People”, The University of Chicago Press, Chicago, 1979. Traducido al castellano por Luis Reig Albiol, y publicado por Unión Editorial, Madrid, 1982.