PRIMERA PARTE:
CONCEPTO Y MÉTODO

CAPÍTULO IV
ECONOMÍA DEL SECTOR PÚBLICO

 

3. EVOLUCIÓN Y DESARROLLO HISTÓRICO DE LA CONCEPCIÓN NORMATIVA (16)

La consideración de la Hacienda Pública como actividad que surge de la existencia del Estado como ente de organización social explica que las referencias a los ingresos y gastos públicos sean tan antiguas como el Estado mismo. Así, hay pruebas documentales del muy evolucionado sistema fiscal que se desarrolló en el antiguo Egipto 3000 años A.C., y existe un texto que demuestra que los antiguos escribas egipcios estaban exentos del pago de impuestos y eran los encargados de recaudarlos y de llevar las cuentas fiscales del faraón. Y en otro texto se ordena a los funcionarios encargados de cobrar los impuestos que “traten a todo el mundo de buena forma” y que “si alguien sufre demasiado bajo el peso de los impuestos de manera que los mismos superen sus posibilidades económicas, se les deje pasar hasta que sus circunstancias particulares mejoren”. (17) Esta política de suavizar el cobro de los impuestos en las circunstancias de mala situación económica era, por tanto, una práctica común en el antiguo Egipto y posteriormente, ya en el mundo ptolomeico, se llegó a denominar philanthropa, de donde se deriva etimológicamente nuestro actual término “filantropía”.(18)

No hay que olvidar tampoco que la famosa piedra Rosetta, cuyo texto conjunto en signos hieroglíficos, demóticos y griegos permitió descifrar la escritura del antiguo Egipto a Champollion, es un documento solemne en el que Ptolomeo V, tras un período de revueltas y guerras civiles, concede una amplia amnistía fiscal y reducción general de impuestos, y precisamente por eso se grabó en una piedra y no se escribió en un papiro.(19)

También existen referencias fiscales en los libros históricos de la Biblia (1 Samuel, 8, 10-19) donde se puede leer, bajo el encabezamiento de “Los inconvenientes del Estado”, que el rey “tomará el diezmo de vuestros cultivos y vuestras viñas para dárselo a sus eunucos y servidores; y sacará el diezmo de vuestro rebaños y vosotros mismos seréis sus esclavos”.(20)

Refiriéndonos ahora a Grecia, hemos de mencionar, ante todo, los tres libros Económicos atribuidos al Pseudo Aristóteles y posteriores a éste, en cuyo segundo libro se trata de la existencia de cuatro clases distintas de economía, la real, la satrápica, la de la ciudad y la privada. Pues bien, la economía real trata de una economía monetaria, abierta y con sector público, en la que se plantean como problemas los siguientes: en primer lugar, la cantidad apropiada de dinero y su ley; en segundo lugar, y en cuanto al comercio exterior, el momento y productos más apropiados; y en tercer lugar, y en cuanto al presupuesto público, su importe, origen de los fondos y destino de los gastos. En este escrito hay algo más que una reflexión introspectiva, y en el mismo se evidencia la labor previa de recogida y ordenación de información, con una casuística que, en el caso de los ingresos públicos, recoge hasta cuarenta y una experiencias, muchas de ellas con matices. Falta, sin embargo, la teorización generalizadora, de manera que el libro es más bien el del práctico o asesor público en materia de ingresos y gastos de la ciudad, más que el de un científico, aunque el hecho de que se atribuya a Aristóteles justifica el pensar que sea, en todo caso, obra de discípulos suyos que publicaban sus lecciones orales, todo lo cual muestra que a la sazón existía una significativa demanda para este tipo de literatura.(21)

También en Grecia es preciso mencionar el texto de Jenofonte, que fue alumno directo de Sócrates, relativo a los “Ingresos públicos”, (22) en donde Jenofonte manifiesta que son objetivos importantes del gasto público el de financiar la celebración de “fiestas todavía más espléndidas que ahora, reparar los santuarios, reconstruir murallas y arsenales y restituir a los sacerdotes, al consejo, a las magistraturas y a los caballeros las costumbres patrias”,(23) señalando que el ingreso fiscal óptimo para Atenas se encuentra, sin duda, en las minas de plata, así como en mantener la paz, puesto que las guerras innecesarias acaban con la prosperidad de la ciudad y dejan exhaustos sus recursos financieros. Y más tarde Demóstenes, en su discurso “Sobre la realización financiera” de la ciudad, efectuó un análisis sociológico precursor del que hoy en día ha llevado a cabo la Escuela de la Elección Pública sobre políticos y votantes, llegando a la conclusión de que “los políticos aspiran a los cargos movidos por su vanidad o por el deseo de lograr personales ventajas; y que los oradores se confabulan con los generales para defender sus particulares intereses”, añadiendo que “los que han estado al frente de algún cargo público, unos han construido casas particulares más importantes que las edificaciones públicas y no sólo más soberbias que las de la mayoría de los ciudadanos; y otros han comprado tierras y cultivan extensiones que nunca antes habían esperado poseer ni en sueños. Y la causa de todo ello es que en aquel entonces el pueblo era dueño y señor de todo y que los demás, cada uno en particular, se contentaban con obtener de él participación en un honor, cargo o beneficio cualquiera, mientras que actualmente, por el contrario, esos son señores de las ventajas y por mediación de ellos se lleva a cabo todo, mientras que el pueblo ocupa el lugar de lacayo y está en situación accesoria y vosotros os contentáis con la parte que ellos os ceden”.(24)

Fuera de nuestra corriente cultural, también sirven como ejemplo de tratados sobre la buena gestión de la Hacienda Pública, entendida como conjunto de consejos prácticos derivados de la experiencia y relativos a la fijación de tributos, la orientación del gasto público y la promoción de la actividad productiva, los cuatro libros de Confucio en la China del siglo V A.C. y el Al Muqhaddima de Ibn Khaldun (25) o la Lámpara de los Príncipes de Abu Becquer. Un interesante código fiscal puede encontrarse en la famosa Risala fi-l-Fiqh, compendio de Derecho Islámico debido a Ibn Abi Zayd Al-Qayrawani, en donde se puede leer un interesante análisis relativo a los impuestos o zakat sobre el dinero, las cosechas, los animales, y los productos de las minas, con una referencia expresa al impuesto de capitación sobre los no musulmanes sometidos al islam.(26)

Similares inquietudes sobre los ingresos y los gastos públicos se dieron también en los mundos helenístico y romano, destacando los estudios históricos de Rostovtzeff relativos al papel protagonista que la quiebra fiscal del Imperio Romano tuvo en su caída y desaparición.(27) Después de la Edad Media, podemos encontrar tratamientos sobre los ingresos y gastos públicos tanto en los miembros de la Escuela de Salamanca de los Siglos XVI y XVII, como en los mercantilistas de los Siglos XVII-XVIII. (28) Sin embargo, el estudio sistemático propiamente dicho de la Hacienda Pública comienza con los denominados “cameralistas” que pasamos a estudiar a continuación.

El Cameralismo

Una de las raíces fundamentales de la Hacienda Pública es el Cameralismo, que se desarrolló en los Siglos XVII a XVIII por parte de los asesores y consejeros de los reyes y príncipes, así como de los profesores de los futuros funcionarios públicos.(29) Esta Escuela Cameralista, denominada así como derivación de la palabra “camara” (kammer, en alemán, en latín camara) nace y se desarrolla en los siglos de la monarquía absoluta en Austria y en los Estados de los príncipes ilustrados de Alemania. Según Fuentes Quintana, “el rasgo unificador de la literatura cameralista consistió en lograr una independencia y asentamiento de la economía del Estado como punto de partida para asegurar el bienestar de la nación. La economía del Estado aparece como una economía organizadora de la propia economía nacional, lo que exige una intervención profunda del Estado en la administración de los recursos de la sociedad. Esta intervención estatal debe efectuarse a partir del presupuesto, cuyo elaboración habría de ajustarse, según los cameralistas, a un conjunto de principios a cuya luz deberán repasarse los ingresos y gastos públicos reales” (30). Así, para Justi, (31) las reglas impositivas básicas del Cameralismo serían las siguientes: primero, es necesario que los sujetos pasivos paguen los tributos por propia iniciativa; en segundo lugar, los tributos no deben resultar asfixiantes para la industria ni para el comercio; en tercer lugar, la justicia debe ser la norma fundamental que inspire el sistema fiscal de un país; en cuarto lugar, dicho sistema debe responder al principio de certeza y la recaudación a los de seguridad y rapidez; y en quinto y último lugar, se deberá dar al contribuyente las mayores facilidades posibles en orden al pago de los tributos.(32)

Aparte de Justi, entre los cameralistas también resaltaron Seckendoff y Sonnenfels (33) que, en relación al crecimiento de los gastos públicos, llegaron a la conclusión de que éstos deberían respetar dos límites, uno superior para que dicho crecimiento no produjera una aceleración excesiva de los precios; y otro inferior, para que se incrementaran aquellos gastos que produjeran un mayor crecimiento en la actividad de los recursos productivos.

También se debe a la Escuela Cameralista la sistematización de los ingresos públicos de los que dispone el Estado moderno. En efecto, los cameralistas distinguieron entre los ingresos derivados de las empresas públicas, los ingresos derivados de los impuestos, y los ingresos derivados de la deuda pública, clasificación que prácticamente se ha mantenido hasta nuestros días.

El Cameralismo, además, tuvo una consecuencia no intencionada de gran transcendencia. Y es que dio lugar al surgimiento de las primeras cátedras interesadas en el estudio de la actividad económica, en su mayoría entroncadas dentro de las Facultades de Derecho. Eso es lo que sucedió, por ejemplo, en Viena, donde las primeras cátedras de teoría económica y economía aplicada se van formando como consecuencia de la necesidad de estudiar el impacto de la Actividad Financiera del Estado sobre la economía real. En este sentido, puede afirmarse que el desarrollo de la economía como ciencia es en gran medida consecuencia de la necesidad imperiosa de construir un arsenal teórico sobre el funcionamiento de la sociedad para analizar la incidencia de los ingresos y gastos públicos. Y así, puede afirmarse que el éxito del surgimiento de la Hacienda Pública, como programa de investigación, fue tan grande que dio lugar a su generalización dentro de una Ciencia Económica mucho más amplia, entendida como teoría general de la interacción humana y del estudio de la coacción institucional sobre los procesos espontáneos de coordinación social.(34)

El Clasicismo

El enfoque normativo de la Escuela Cameralista es sustituido por el enfoque normativo de la Escuela de la Economía Clásica que se apoyó, por un lado, en los objetivos políticos que se hallaban detrás del liberalismo escocés y, por otro lado, en las proposiciones de la teoría económica de la Escuela Clásica. De acuerdo con el profesor Fuentes Quintana, “en este doble punto de apoyo descansa la formación de la ortodoxia financiera clásica a la que debería ajustar su conducta el Estado gobernado por hacendistas ilustrados”.(35) Dentro de la Escuela Clásica, sin embargo, la posición de los diferentes autores no es idéntica en lo que al tratamiento de la Hacienda Pública se refiere. Por ello, es interesante exponer, siquiera sea brevemente, el pensamiento de sus principales representantes, entre los que destacan Adam Smith, Ricardo, Malthus y Stuart Mill.

De acuerdo con Adam Smith, el gasto público es un consumo improductivo y, por tanto, ha de limitarse a: primero, defender a la sociedad del ataque de otras sociedades independientes; en segundo lugar, proteger a los ciudadanos de la injusticia o violencia por parte de los restantes ciudadanos de la sociedad; en tercer lugar, establecer y mantener las obras públicas e instituciones benéficas; y en cuarto lugar, proporcionar los ingresos necesarios para mantener al soberano. De acuerdo con Adam Smith, “el ingreso que debe sufragar no sólo los gastos de defensa de la sociedad y de sostén de la dignidad del primer magistrado sino los otros gastos necesarios del gobierno debe provenir, primero, de algún fondo que pertenezca al soberano o al estado, y que es independiente del ingreso de la población o, segundo, de los ingresos de la población” (36). Además, Adam Smith condena los impuestos sobre el capital, porque son impuestos mas o menos antieconómicos que aumentan los ingresos del soberano, el cual rara vez mantiene a nadie excepto a trabajadores improductivos, a costa del capital del pueblo que, por el contrario, no mantiene nunca a nadie que no sea productivo. Finalmente, para Adam Smith los principios o máximas que deben de regir los impuestos son los de igualdad, certidumbre, comodidad del pago y economía en la recaudación.

Por su parte, David Ricardo (37) mantuvo la tesis, que a su vez tomó de Juan Bautista Say,(38) de que el mejor de los planes hacendísticos es el gastar poco, siendo el mejor de los impuestos el menos oneroso, es decir, aquél que grave en menor cuantía al contribuyente.

Thomas Malthus, por su lado, se aleja significativamente de la postura hasta entonces mantenida por los otros representantes de la Escuela Clásica e, iniciando la doctrina del “subconsumo”, considera que el gasto público es un consumo efectivo que tiene un efecto positivo a la hora de estimular la producción e incrementar la demanda y riqueza nacionales. Esta idea, que será recogida por Keynes, es matizada por Malthus, en el sentido de que el límite de la imposición se encuentra en la distribución existente de la renta, cuya alteración habría de evitarse para no perjudicar la capacidad productiva.(39)

Finalmente, para John Stuart Mill, el fundamento de la carga tributaria se encuentra en el principio constitucional de los estados democráticos modernos de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. Defiende el concepto de capacidad de pago, así como el establecimiento de un mínimo de subsistencia que deberá estar exento de imposición, sin que justifique de forma genérica, en ningún caso, la progresividad impositiva.

En suma, podemos resumir los principios de la hacienda clásica, siguiendo a Fuentes Quintana, de la siguiente manera: (40)“En primer lugar, los impuestos han de ser neutrales, no debiendo afectar al desarrollo económico y además han de exigirse con la máxima certeza, economicidad y comodidad; en segundo lugar, el presupuesto debe liquidarse de forma equilibrada; y en tercer lugar, los gastos públicos deben repartirse con justicia, entendiendo por justicia el hecho de que se adecuen a los principios del beneficio y la capacidad de pago”.

El Marginalismo

El siguiente hito en la historia del pensamiento económico relacionado con la Hacienda Pública es el de la “Revolución Marginalista” que, a su vez, implicó un significativo cambio en la concepción de la Actividad Financiera, derivado de la aplicación de la teoría subjetiva del valor al campo de la Hacienda Pública. Dentro de la concepción marginalista de la Hacienda Pública, pueden diferenciarse, a su vez, cuatro grandes corrientes de pensamiento, las tres primeras (la Escuela de Estocolmo, de Viena y de Italia) se incluirían dentro de la denominada “teoría del cambio voluntario”, y la cuarta escuela estaría constituida por la “hacienda del bienestar” que se desarrollaría básicamente en Inglaterra.

Es preciso señalar, no obstante, que la versión del marginalismo que se incorpora en estas corrientes de pensamiento es la que tiene su origen, básicamente, en las aportaciones de Jevons y Walras, de manera que la concepción radicalmente subjetivista de la Escuela Austriaca que debemos a Menger no termina ejerciendo su influencia dentro de la corriente marginalista de la Hacienda Pública. Esto es así porque la influencia de la Escuela de Viena sobre la Hacienda Pública se efectúa, principalmente, a través de las aportaciones de dos de sus representantes, Friedrich von Wieser y Emile Sax, que son quizá los austriacos más influidos por el paradigma de Walras, tal y como ya pusimos de manifiesto en el Capítulo II.

Siguiendo al profesor Fuentes Quintana (41), las aportaciones básicas de la “teoría del cambio voluntario” son las siguientes: a) la determinación simultánea de los ingresos y gastos públicos, que deben constituir parte de un mismo problema; b) la Actividad Financiera pretende satisfacer las necesidades públicas, cuya valoración se realiza en términos de la utilidad marginal, que determina el impuesto que cada consumidor debe pagar por los bienes y servicios que el Estado le suministra; la satisfacción de las necesidades públicas se basa, pues, en el mismo principio de valoración que gobierna la satisfacción de las necesidades privadas; c) la aplicación de los principios de la teoría subjetiva del valor a la satisfacción de las necesidades públicas exige partir de una distribución “justa” de la renta nacional; y d) la característica esencial de las necesidades públicas es que resulta imposible aplicarles el principio de exclusión. Esta característica plantea la necesidad ineludible de algún mecanismo político para forzar o inducir a que los individuos revelen sus preferencias por los servicios públicos.

La nueva doctrina fue establecida, en primer lugar, por los italianos M. Pantaleoni, H. Mazzola, G. Montemartini (42) y A. De Viti de Marco.(43) Este último concederá gran importancia al estudio de la fijación de los precios de los bienes públicos en comparación con los principios que rigen la formación de los precios en el sector privado, llegando a la conclusión de que los “beneficios sociales” han de ser iguales a los “costes sociales”. Se trata, en suma, de afirmar que debe existir una similitud formal entre el sistema de determinación de precios descubierto para el mercado y el sistema de formación de “precios” y provisión de bienes públicos por parte del Estado, método de la similitud formal que originariamente tiene su origen en Friedrich von Wieser. (44)

Por su parte, algunos teóricos de la Escuela de Viena, y en concreto aquéllos menos influidos por el paradigma subjetivista iniciado por Menger, fueron significativos representantes dentro del campo hacendístico. Cabe destacar, en este caso, el papel de Friedrich von Wieser y, sobre todo, de Emile Sax.(45) Sax expondrá las diferencias que existen entre las necesidades colectivas y privadas, distinguiendo entre necesidades personales que originan un beneficio individual que puede ser identificado, y las necesidades colectivas propiamente dichas. En todo caso, las aportaciones de Sax y Wieser (46) se encuentran en parte viciadas por el objetivista concepto del valor natural de Wieser, y la creencia de que es posible, con carácter objetivo y científico, realizar comparaciones interpersonales de utilidad.

Finalmente, la Escuela de Estocolmo está integrada por Wicksell, Cassel y Lindahl. Quizá la principal aportación de Wicksell en el estudio del método de beneficio se encuentre en el tratamiento político del problema, llegando a la conclusión de que, en la moderna sociedad democrática que se basa en la libertad del individuo, sería injusto obligar a nadie a contribuir a servicios públicos que no desea. En este sentido, se puede considerar que la aportación de Wicksell es uno de los puntos de partida esenciales para las modernas teorías de la Escuela de la Elección Pública, tal y como el propio James Buchanan ha reconocido con carácter expreso (47), y que también, como ya hemos indicado con anterioridad, se apoyan en la escuela sociológica italiana. Lindahl, por su parte, trabaja a partir de las aportaciones de Wicksell y se refiere a un proceso “semejante” a la formación de los precios en el mercado, cuando llega a la conclusión de que el principio de beneficio se satisface si cada contribuyente iguala las relaciones marginales de sustitución de los bienes que satisfacen necesidades sociales y las de aquéllos que proveen a la satisfacción de necesidades privadas con sus respectivas relaciones de precios. Como bien indica Richard Musgrave (48), la aportación seminal de Lindahl publicada en 1919 (49) tuvo gran importancia en la medida en que anticipó muchos aspectos de la posterior formulación de Samuelson.

Los principales representantes de la Hacienda Pública de la Economía del Bienestar son H. Sidwick, K.I. Edgeworth, A.C. Pigou y H. Dalton. De acuerdo con esta escuela, ha de buscarse en todo momento el principio de la máxima felicidad del mayor número de sujetos, el cual debe ser el fundamento del reparto de la imposición tributaria. Según este planteamiento, es preciso, pues, que se admita el principio del sacrificio marginal igual o, lo que es lo mismo, el sacrificio total mínimo. Llegándose a la conclusión de que, si la utilidad marginal de la renta es decreciente, el bienestar será máximo únicamente con una distribución igualitaria de la renta. Sin embargo, es preciso resaltar que los cultivadores de la teoría del bienestar no sólo dan por supuesto la posibilidad de disponer de toda la información necesaria para plantear el correspondiente problema de maximización (suponiendo que la misma está dada, es medible y no cambia), sino que además ignoran la imposibilidad de efectuar comparaciones interpersonales en lo que a la utilidad marginal de la renta se refiere, por lo que la prescripción a favor de la distribución igualitaria de la renta en base a los argumentos señalados implica un claro juicio de valor (proposición normativa y de carácter arbitrario no científica) que se enmascara a través de la concepción cardenalista de la utilidad marginal.

Finalmente, Pigou y Dalton llegan a la conclusión de que los recursos productivos han de repartirse entre usos públicos distintos, de forma que la utilidad marginal sea igual en todos los gastos realizados por el Estado.

Corresponde a Hans Mayer (1879-1955), continuador de Menger y Wieser en la cátedra de Economía Política en Viena, el mérito de haber mostrado, como ya hemos visto, las insuficiencias teóricas del instrumental marginalista desarrollado por la rama matemática (francesa e inglesa) de la Escuela de la Utilidad Marginal. Su análisis sobre la inconsistencia teórica de las funciones de indiferencia-preferencia, de la ley de la igualdad de las utilidades marginales ponderadas por el precio, así como de las teorías funcionales de la determinación de los precios y de las compensaciones interpersonales de utilidad, suponen un desafío frontal al instrumental analítico de la Hacienda Pública marginalista que hasta ahora permanece incontestado. Aun cuando el desarrollo de la concepción más sociológica de James Buchanan y su Escuela de la Elección Pública puede considerarse, según confesión propia, una reacción en contra de la fría aplicación de la Economía del Bienestar y de sus desarrollos funcionales a la Hacienda Pública, el salto se ha producido quedando pendiente la asignatura de reconsiderar y analizar críticamente el instrumental neoclásico utilizado por la Hacienda Pública marginalista siguiendo el camino pionero iniciado por Hans Mayer.(50)

El Keynesianismo

El Keynesiansmo da lugar a una profunda alteración en el campo de la Ciencia Económica, que se deja notar con grandes efectos también en el campo de la Hacienda Pública. El Keynesianismo entronca con el problema de la “escasez” de demanda efectiva que ya había sido enunciado parcialmente por Malthus. Partiendo de la negación de la Ley de Say, pretende abrir un nuevo campo en la teoría económica, en el que las metas que han de alcanzarse son, por un lado, el objetivo del pleno empleo y, por otro lado, la estabilidad del nivel general de precios. Todo esto va a dar lugar a la aparición de una Hacienda Pública normativa de la estabilización económica, que se desarrolla con gran detalle y minuciosidad bajo la denominación inicial de fiscal policy, y que hoy, tras el descrédito teórico del paradigma keynesiano, ha entrado en franca crisis.(51)

La síntesis Neoclásico-Keynesiana

Después de la Segunda Guerra Mundial, comienza el desarrollo paulatino de la moderna ciencia de la Hacienda Pública normativa, que se plantea una multiplicidad de fines, y que utiliza para su análisis las técnicas del paradigma neoclásico-walrasiano. A continuación comentaremos brevemente su contenido.

En primer lugar, destacaría el problema de la asignación óptima de recursos que supuestamente no puede lograrse de manera estricta a través del mercado debido a sus “imperfecciones”, sobre todo en lo que se refiere a la provisión de los denominados bienes públicos, que son aquéllos en relación con los que existe una oferta conjunta y no se puede aplicar el principio de exclusión. En lo que respecta a los procedimientos posibles para solucionar el “problema” de la provisión de este tipo de bienes, destaca la aportación seminal de Samuelson.(52) De acuerdo con Samuelson, así como el uso eficiente de los recursos en la provisión de bienes privados exige que se igualen las relaciones marginales de sustitución en la producción y el consumo (siendo estas últimas iguales para todos los consumidores), en relación con los bienes públicos, se exige la igualdad de la suma de las relaciones marginales de sustitución (que varían para cada consumidor) en el consumo con la relación marginal de transformación entre los bienes público y privado, introduciéndose una función de “bienestar social” que permite suprimir la indeterminación que surge de su propuesta. Se establece de esta manera una frontera de utilidad que es el lugar geométrico de las diferentes combinaciones óptimas de bienes públicos y privados, eligiéndose el optimum optimorum entre los puntos señalados por la frontera de utilidad en base a la mencionada función de utilidad social. Es claro que a la aportación de Samuelson son aplicables todas las críticas que realizamos con anterioridad al paradigma neoclásico-walrasiano y, en especial, las que se derivan del supuesto de omnisciencia, es decir, la suposición de que se puede llegar a poseer toda la información necesaria, el carácter estático del modelo, y la introducción de una “función de utilidad ‘social'”.

Por su parte, Buchanan llama la atención al acuerdo necesario que, de manera explícita, debe producirse entre todos los sujetos implicados a la hora de tomar decisiones sobre la cantidad de bien público a ofrecer conjuntamente por los miembros relevantes del grupo, reconociendo que, cuando el número de sujetos sea muy elevado, el llegar a un acuerdo puede implicar costes prohibitivos. Posteriormente, Buchanan y Tullock desarrollan otros sistemas alternativos, como el “comercio de votos”, habiéndose desarrollado otros métodos más útiles para proteger las opiniones de la minoría como, por ejemplo, el de la votación plural o la votación por puntos. Mediante la primera, cada votante ordena las políticas posibles de manera que la alternativa vencedora es la que más puntos obtiene; y en la segunda, se da a cada votante el número total de puntos que distribuye entre las alternativas posibles. Aquí se entronca plenamente con la teoría de la votación desarrollada dentro del ámbito de la Escuela de la Elección Pública, sobre la que tendremos la oportunidad de hacer comentarios adicionales más adelante.

Otro objetivo que se ha planteado la Hacienda Pública moderna del paradigma neoclásico es el de la justa distribución de la renta. Aquí existen posturas muy variables,(53) que van desde la mantenida por Samuelson, para el cual la distribución “justa” de la renta se encuentra implícitamente contenida en la “función de bienestar social” que se utilice, hasta la postura mantenida por Musgrave, para el cual es necesario separar los problemas de asignación de recursos de los que originan la distribución de la renta, siendo preciso determinar primero cuál es el estado justo de distribución de la renta y, sólo después, procurar una asignación óptima de los recursos, que se rija por la regla del precio igual al coste marginal. Los análisis de la distribución de la renta pecan también de un marcado carácter estático que no recoge las variaciones dinámicas en la distribución (el proceso de mercado da lugar a una siempre cambiante distribución de la renta y dinámicamente los agentes que se encuentran en cada percentil van variando su posición a lo largo de su ciclo vital), no habiendo logrado desembarazarse del mito de que es posible efectuar comparaciones interpersonales de utilidad en términos estrictamente científicos.(54)

Otro problema que se ha tratado con extensión dentro de la Hacienda Pública normativa es el de la estabilidad económica, muy relacionado con la política fiscal necesaria para garantizar una determinada demanda efectiva dentro del paradigma keynesiano. Se abandona así la concepción clásica del “presupuesto equilibrado”, apareciendo los conceptos de presupuesto cíclico y de presupuesto de estabilización automática, conceptos que más recientemente, como ya hemos indicado, han entrado en crisis de la mano de la crisis de la economía keynesiana, al ponerse de manifiesto los efectos perversos que suelen tener las concepciones apuntadas, sobre todo cuando no se acierta ni en la intensidad ni en el momento adecuado de la intervención fiscal efectuada. Además, diversas investigaciones han puesto de manifiesto que es imposible que las autoridades económicas de una economía mixta se hagan con la información necesaria para intervenir en los momentos adecuados sin que se produzcan efectos contraproducentes. En todo caso, cada vez se está poniendo más en duda la confianza en la capacidad de las medidas fiscales para conseguir los objetivos macroeconómicos. Son ya muchos los estudios que avalan la tesis de que la política fiscal muchas veces actúa de forma desestabilizadora, sobre todo porque los modelos keynesianos no tienen en cuenta el impacto de las políticas mencionadas sobre la estructura real de precios relativos, en general, y sobre la estructura de etapas productivas del sistema económico, en particular. (55) Por otro lado, se ha desarrollado una interesante polémica en lo que se refiere al efecto comparado de la potencia de la política fiscal en relación con la eficacia de la política monetaria, polémica que, en última instancia, ha desembocado en toda la teoría de las expectativas racionales y de los ciclos reales desarrollada por la Escuela de la Nueva Macroeconomía Clásica.

También ha sido una finalidad de la Hacienda Pública normativa moderna la de fomentar, en la medida de lo posible, el desarrollo económico, reconociéndose que, entre otros aspectos, los niveles de imposición y gasto público afectan al ahorro, privado y público, y que la inversión pública proporciona unos tipos de inversión en infraestructuras que, si se efectúan con el necesario cuidado, pueden influir positivamente en el despegue económico de las naciones subdesarrolladas.

En la década de los años setenta cobró gran importancia el tema de la denominada “imposición óptima”, habiéndose propuesto distintos criterios para definir qué es lo que caracteriza a una estructuración positiva óptima. Así, de acuerdo con A. Sandmo (56), existirían tres criterios básicos: primero, un buen sistema impositivo es aquél que minimiza el coste que implica el establecimiento, recaudación y pago de los impuestos; segundo, los sistemas fiscales pueden valorarse en términos de justicia; y tercero, dichos sistemas pueden ser también valorados según el criterio de eficiencia económica basado en los conceptos de maximización.

También ha sido un campo interesante de desarrollo el del análisis del crecimiento y valoración de la estructura del gasto público. Éste tiene su origen en la famosa Ley de Wagner (57) (1883). Aquí se pretende profundizar en el concepto y tamaño del sector público, efectuando una serie de análisis temporales y de corte transversal sobre la evolución y estructura del gasto público, que pretenden explicar las causas que dan lugar a su crecimiento, valoración y, eventualmente, futura evolución.

Otros dos aspectos de reciente desarrollo teórico por parte de los especialistas en Hacienda Pública son los que se refieren a las relaciones entre la inflación y la Hacienda Pública en un primer lugar, y en segundo lugar, a los aspectos teóricos sobre los problemas actuales de la deuda pública. No hay que olvidar que una de las características de las crisis económicas que regularmente afectan a los países occidentales ha sido el desbordamiento de sus gastos públicos, en relación con los ingresos, lo cual produce, en un primer momento, una significativa tensión inflacionaria, y en un segundo momento, la necesidad de financiar importantes déficits públicos mediante el recurso a la deuda pública. Las actuales líneas de investigación se dirigen en este campo a analizar las condiciones que aconsejan recurrir a la deuda pública como forma de financiación del sector público, la traslación de la carga de la deuda a las futuras generaciones, la relación óptima entre deuda pública e imposición, y las consideraciones sobre la ineficiencia en la administración de la deuda. En todo caso, los recientes análisis sobre la deuda pública se encuentran muy relacionados con la teoría sobre la crisis del Estado del Bienestar, que tendremos la oportunidad de comentar más adelante.(58) Finalmente, son áreas de creciente desarrollo en el campo de la Hacienda Pública normativa las que se refieren a la adecuada coordinación entre las haciendas de distinto nivel y los aspectos fiscales de la integración económica y del desarrollo, temas todos ellos de gran actualidad en nuestro país como consecuencia de la reciente estructuración del Estado de las Autonomías (59) , así como de nuestra participación en la Unión Europea. En este campo, los trabajos que se están realizando sobre federalismo fiscal están teniendo una gran transcendencia y sus posibilidades de aplicación práctica son cada vez más tenidas en consideración. (60)

 

“Sólo podrá reproducirse total o parcialmente el contenido de este trabajo citando expresamente a su autor y al medio en donde fue originalmente publicado (indicado, en su caso, en la sección de bibliografía del Curriculum vitae). A quienes incumplan esta condición les serán aplicados las leyes civiles y penales que correspondan, a parte de las procedentes indemnizaciones por daños y perjuicios”.

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(16)Un buen resumen del desarrollo histórico del pensamiento hacendístico puede encontrarse en el artículo de R. Musgrave, “A Brief History of Fiscal Doctrine”, capítulo 1 del Handbook of Public Economics, Auerbach, A. y Feldstein, M. (eds.), North Holland, Amsterdam, 1985 (existe una traducción española de este artículo en Hacienda Pública Española nº 115, 2, 1990, pp. 299-334).

(17)Alan Gardiner, “Ramesside Tests relating to Taxation of Corn”, Journal of Egyptian Archeology, volumen 27, Londres, 1941, pp. 19-21.

(18)Charles Adams, For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Civilization”, Madison Books, Londres y Nueva York, 1993, p. 8. No estaría mal que en nuestros modernos códigos fiscales se introdujera algo más del espíritu de esta “filantropía”.

(19)C.W. Ceram, Dioses, Tumbas y Sabios, edics. Destino, Barcelona, 1954, pp. 92-115.

(20)Biblia de Jerusalén, Desclée de Brouwer, Bilbao, 1971, p. 383. Curiosamente este pasaje bíblico de Samuel es íntegramente reproducido y sirve de introducción al libro de Harvey S. Rosen, Public Finance, Richard D. Irwin, Illinois, 1984; existe una traducción al castellano de Ignacio Zubiri y Antonio de Lecea publicada con el título de Manual de Hacienda Pública, Ariel, Barcelona, 1987.

(21)Pseudo Aristóteles, Económicos, traducción de Manuela García Valdés, Biblioteca Clásica Gredos, Madrid, 1984, pp. 231-313.

(22)Jenofonte, “Los ingresos públicos”, en Obras Menores, Biblioteca Clásica Gredos, Madrid, 1984, pp. 133-156.

(23)Jenofonte, ob. cit., p. 153.

(24)Demóstenes, Discursos Políticos I, Biblioteca Clásica Gredos, Madrid, 1993, pp. 283-299, y especialmente las pp. 284 y 297-298.

(25)Ibn Khaldun, The Muqaddimah: An Introduction to History, 3 vols., Routledge & Kegan Paul, Londres, 1958. Véase igualmente Abdol Soofi, “Economics of Ibn Khaldun Revisited”, History of Political Economy, vol. 27, nº 2, verano de 1995, pp. 387-404.

(26)Ibn Abi Zayd Al-Qayrawani, Risala fi-l Fiqh, traducido al castellano como Compendio de Derecho Islámico por Jesús Riosalido, editorial Trotta, Madrid, 1993, capítulos 25-27 (pp. 94-98).

(27)M. Rostovtzeff, Historia Social y Económica del Imperio Romano, tomos I y II, Espasa-Calpe, Madrid, 1984, pp. 447-489 (tomo II); e Historia Social y Económica del Mundo Helenístico, tomos I y II, Espasa-Calpe, Madrid, 1967. En la Roma republicana se seguía con gran disciplina el principio del presupuesto equilibrado. Véase, por ejemplo, Theodor Mommsen, Historia de Roma, vol. II, De la Revolución al Imperio, traducción de A. García Moreno, Aguilar, Madrid, 1987, p. 411.

(28)Richard A. Musgrave, “Public Finance”, The New Palgrave: A Dictionary of Economics, volumen III, ob. cit., p. 1055.

(29)G. Colm, Ensayos sobre Hacienda Pública y Política Fiscal, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1976, p. 28.

(30)Enrique Fuentes Quintana, ob. cit., p. 35.

(31)Johann Heinrich Gottlobs von Justi (1717-1771) fue profesor y administrador de empresas públicas. Sus principales obras fueron Staatswirtschaft (1755), Grundsatze der Policey Wissenschaft, Abraham van den Hoects Seel Witbe, Gotinga, 1756 (reedición facsímil de Klassiker der Nationalökonomie, Frankfurt 1993), Die Grundfeste zu der Macht und Glückseeligkeit der Staaten oder ausführlicke Vorstellung der gesamten Polizeywissenschaft (Firmes fundamentos del poder y la felicidad de los estados, o detallada exposición de toda la ciencia política, 2 vols., 1760-1761) y finalmente System des Finanzwesens (Sistema de Hacienda Pública, 1766).

(32)Narciso Amorós, Hacienda Pública, Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1973, p. 17.

(33)Joseph von Sonnenfels (1732-1817) fue el primer profesor de Hacienda Pública (o de “Política y Ciencia Cameralista”, como se la denominaba entonces) y llegó a ser asesor del emperador José II. Su discurso de recepción de cátedra versó sobre “La Inadecuación de la Mera Experiencia en Economía”, iniciando así un posicionamiento metodológico que después se haría tradicional en la Escuela Austriaca. Su libro de texto Grundsätze der Polizey, Handlung und Finazwissenschaft (1765-1767) fue el texto oficial de Hacienda Pública en el Imperio Austro-húngaro hasta 1848.

(34)Es más, puede afirmarse que el propio éxito de la Hacienda Pública puede dar lugar, en última instancia, a su desaparición, no sólo al quedar englobada dentro de disciplinas mucho más amplias, como la Economía Pública o la ciencia unificada de la acción y coacción humanas, sino porque, además, podría llegar a suceder que estas últimas disciplinas en gran medida terminaran eliminando la justificación científica de la propia existencia de la Actividad Financiera del Estado, tal y como hoy la entendemos.

(35)Enrique Fuentes Quintana, ob. cit., p. 36.

(36)Adam Smith, Una Investigación sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones (1776), edición y traducción de Carlos Rodríguez Braun, Alianza Editorial, Madrid, 1994, libro V, pp. 742-743. Es preciso resaltar que, de acuerdo con Musgrave, el Libro Quinto de La Riqueza de las Naciones de Adam Smith es, sin duda alguna, el primer tratamiento moderno en el campo de la Hacienda Pública. Véase Richard A. Musgrave, “Public Finance”, en The New Palgrave: A Dictionary of Economics, ob. cit., p. 1055.

(37)“The very best of all plans of finance is to spend little, and the best of all taxes is, that which is the least in amount.” David Ricardo, On the Principles of Political Economy and Taxation, Piero Sraffa (ed.), Cambridge University Press, Cambridge, 1982, p. 235 (edición ya citada del Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1973, p. 177.)

(38)“Le meilleur de tous les plans de finance est de dépenser peu, et le meilleur de tous les impôts est le plus petit”, Jean-Baptiste Say, Traité d’Économie Politique ou Simple Exposition de la Manière dont se forment, se distribuent, et se consomment les richesses, 1ª edición, L’imprimerie de Crapelet, París 1803, tomo II, p. 468.

(39)Thomas Malthus, Principles of Political Economy, Nueva York, 1951, pp. 398-429; existe una traducción al castellano publicada con el título de Principios de Economía Política por el Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1946.

(40)Enrique Fuentes Quintana, ob. cit., p. 36.

(41)Enrique Fuentes Quintana, ob. cit., p. 39.

(42)Montemartini ha resumido impecablemente la esencia de la aportación de la Escuela Italiana y las relaciones de la misma con los teóricos austriacos y de otros paradigmas en el capítulo primero de su obra Municipalización de los Servicios Públicos, imprenta de Bayer Hermanos y Cía., Barcelona, 1909, traducida al castellano por Antonio de Vía y de Llanza, capítulo I, pp. 3-34.

(43)Antonio De Viti de Marco, Principios de Economía Financiera, traducción de Julio Banacloche, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984.

(44)En otro lugar, y con motivo de mi análisis sobre la polémica en torno a la imposibilidad del cálculo económico socialista, he puesto de manifiesto los graves peligros y posibles errores a que da lugar la utilización del argumento de la supuesta “similitud formal” existente entre una institución basada en el intercambio voluntario, tal y como es el mercado, y otra que se basa en la coacción sistemática del Estado. Véase Jesús Huerta de Soto, Socialismo, Cálculo Económico y Función Empresarial, ob. cit., pp. 209-217. La crítica esencial es que el argumento de similitud formal, aun cuando inicialmente se considere que tiene la ventaja de poner de manifiesto el hecho de que, al menos en términos normativos, la provisión de bienes públicos debería seguir unas reglas tan próximas como fuera posible a las que rigen para el mercado, tiene el grave inconveniente de inducir al error en el teórico, que podría llegar a creer que es posible hacerse con la información necesaria como para hacer factible tal objetivo en un entorno basado en la coacción institucional del Estado (y en el que, por tanto, no existen precios de mercado).

(45)Emile Sax, Grundlegung der Theoretischen Staatswirthschaft, Alfred Hölder, Viena, 1887 (574 pp.); y en inglés, “The Valuation Theory of Taxation”, incluido en Classics in the Theory of Public Finance, R.A. Musgrave y A.T. Peacock (eds.), Macmillan, Londres, 1958, pp. 177 y ss.

(46)Friedrich von Wieser, Der Natürliche Werth, Alfred Holder, Viena, 1889; traducido al inglés por C.A. Malloch y publicado con el título de Natural Value, Augustus M. Kelley, Nueva York, 1971.

(47)Por su gran importancia veamos con qué palabras describe el propio Buchanan la influencia que en él tuvo Wicksell: “By sheer chance, I pulled Knut Wicksell’s 1896 dissertation on taxation from the shelves, a book that was untranslated and unknown. The effect on me was dramatic. Wicksell laid out before me a set of ideas that seemed to correspond precisely with those that I had already in my head, ideas that I could not have expressed and would not have dared to express in the public-finance of the time. Wicksell told us that if economists really want to apply the test of efficiency to the public sector, only the rule of unanimity for collective choice offers the procedural guarantee. If we seek reform in economic policy, we should change the rules under which political agents or representatives act. Economists should, once and for all, cease and desist proffering advice to nonexistent benevolent despots. Wicksell’s were heavy words and from that day I was determined to translate Wicksell’s contributions into English”. James M. Buchanan, Better than Plowing and Other Personal Essays, The University of Chicago Press, Chicago, 1992, pp. 5-6.

(48)Richard Musgrave, “Public Finance”, en The New Palgrave: A Dictionary of Economics, ob. cit., pp. 1055-1056.

(49)Erik Lindahl, “Die Gerechtigkeit der Besteuerung” (“La Justicia en el Impuesto”), editorial Gleerup, Lund, 1919. Existe una traducción parcial al inglés con el título de “Just Taxation: A Positive Solution”, incluido en Classics in the Theory of Public Finance, R.A. Musgrave y A.T. Peacock (eds.), Macmillan, Londres, 1958.

(50)Hans Mayer, “Der Erkenntniswert der Funktionellen Preistheorien”, en Die Wirtschaftheorie der Gegenwart, ob. cit., vol. 2, pp. 147-239 (traducido al inglés, “The Cognitive Value of Functional Theories of Price”, en Classics in Austrian Economics, Israel M. Kirzner (ed.), ob. cit., vol. 2, pp. 55-168). Paul Rosenstein-Rodan siguiendo la misma tradición de Mayer señala cómo el análisis neoclásico se basa en una simplificación inadmisible de los hechos reales así como en el supuesto de continuidad y de perfecta divisibilidad y sustituibilidad de los bienes. Además, todo el aparato neoclásico relaciona funcionalmente la interdependencia simultánea entre una serie de magnitudes que en la vida real nunca aparecen simultáneamente sino discreta y secuencialmente como consecuencia de la acción creativa desarrollada por seres humanos concretos de carne y hueso a lo largo del proceso dinámico del mercado. Esto motiva, no sólo que ni ellos ni el científico observador puedan obtener la información que presuponen los analistas paretianos, sino que además éstos presupongan implícitamente la existencia de un proceso empresarial sin el cual el ajuste no sería posible y que, a pesar de su carácter protagonista, queda fuera del análisis de la Hacienda Pública marginalista. Véase Paul Rosenstein-Rodan (1902-1985), “Marginal Utility”, International Economic Papers, nº 10, Macmillan, Londres, 1960 (reeditado en Classics in Austrian Economics, Israel M. Kirzner (ed.), ob. cit., vol. 2, pp. 171-212).

(51)No desarrollamos más nuestros comentarios a la teoría keynesiana pues la crítica a este programa de investigación es objeto de gran parte de nuestro libro sobre Dinero, Crédito Bancario y Ciclos Económicos, ob. cit., cap. 8.

(52)El aglutinador internacional de los esfuerzos de la disciplina, en su vertiente normativa, es el “International Institute of Public Finance”, publicándose los resultados de su esfuerzo investigador en prestigiosas revistas como Public Finance y otras. La aportación clásica de Samuelson sobre la teoría de los bienes públicos se encuentra incluida en Paul A. Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, nº 36, noviembre de 1954, pp. 387-389. Existe una traducción al castellano publicada en Hacienda Pública Española, nº 5, año 1970, pp. 165-167. Más asequible es el posterior artículo de Samuelson “Diagramatic Exposition of a Theory of Public Expenditure”, también publicado en Review of Economics and Statistics, nº 37, nº 4, noviembre de 1955, pp. 350-356 (traducido al castellano y publicado en Hacienda Pública Española nº 5, año 1970, pp. 168-176; reeditado como capítulo 4 de Lecturas de Hacienda Pública, Juan Francisco Corona (ed.), Ediciones Minerva, Madrid, 1994, pp. 79-92). Estos trabajos de Samuelson son evaluados por Agnar Sandmo en “Public Goods”, The New Palgrave: A Dictionary of Economics, volumen III, ob. cit., pp. 1061-1066.

(53)Ignacio Zubiri, “Justicia Distributiva: enfoques nuevos a un problema antiguo”, Hacienda Pública Española, nº 91, año 1984, pp. 279-301, en donde Zubiri analiza, evalúa y compara las teorías de la justicia de Rawls y Nozick.

(54)Véase, por ejemplo, Ignacio Zubiri, Three Essays on the Theory of Income Distribution, Department of Economics, Princeton University, octubre de 1983, y que expresamente parte de considerar que las funciones de utilidad son cardinales: “while one can forcefully argue in favor of ordinal utility functions, the cardinalist postulate is well entrenched in the public finance literature, and it is the one adopted in this paper” (p. 1).

(55)Éste sería, por ejemplo, el análisis crítico al keynesianismo efectuado por la Escuela Austriaca. Véase en este sentido Ludwig von Mises, “El Mito de las Medidas Contracíclicas”, La Acción Humana, Unión Editorial, Madrid, 4ª edición, 1986, pp. 1051-1053, y mi trabajo sobre Dinero, Crédito Bancario y Ciclos Económicos, ob. cit., caps. 6, 7 y 8.

(56)A. Sandmo, “Optimal Taxation: An Introduction to the Literature”, publicado en el Journal of Public Economics, volumen 6, núms. 1 y 2, julio y agosto de 1976, pp. 37-54. Y también el interesante artículo de N.H. Stern titulado “Optimal Taxation” en The New Palgrave: A Dictionary of Economics, volumen III, ob. cit., pp. 734-738.

(57)Adolf Wagner, Lehr und Handbuch der politischen Oekonomie, Wierte Hauptabeilung: Finanzwissenschaft, C.F. Winter, 3ª edición, Leipzig, 1883. Existe una versión inglesa parcial incluida en R.A. Musgrave y A.T. Peacock (eds.), Classics in the Theory of Public Finance, Macmillan, Nueva York, 1958, pp. 1-16.

(58)De gran interés por su análisis crítico del tratamiento keynesiano de la deuda pública y del teorema de equivalencia entre imposición y deuda pública, es el trabajo de James Buchanan, “Public Debt” (The New Palgrave: A Dictionary of Economics, volumen III, ob. cit., pp. 1044-1047), en el que defiende la vuelta al principio tradicional de utilizar con carácter extraordinario el recurso a la deuda pública, entre otras cosas para evitar el “escapismo” de los políticos en cuanto a la financiación de los gastos públicos por procedimientos que a corto plazo no tienen una incidencia directa sobre el sistema impositivo. Igualmente, Buchanan muestra que el recurso a la deuda pública para la financiación de gastos corrientes supone siempre una destrucción de la capacidad de ahorro y de acumulación de capital de la sociedad afectada, más graves aún que los tradicionales efectos de crowding out que produce sobre el mercado de capitales
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(59)Jesús Ruiz-Huerta Carbonell, “La Reforma de la Financiación Autonómica”, Actas del 5º Congreso de Economía Regional de Castilla y León, 28-30 de noviembre de 1996, Junta de Castilla y León, Consejería de Economía y Hacienda, Valladolid, 1997, nº 46, pp. 115-130.

(60)Ignacio Zubiri, “La Fiscalidad Española ante el Mercado Unico”, Papeles de Economía Española, nº 48, 1991; Peter Groenewegen, “Fiscal Federalism”, The New Palgrave: A Dictionary of Economics, vol. II, ob. cit., p. 366; Dwight R. Lee, “The Case for Decentralization as a Constraint on the Power to Tax”, The Mont-Pèlerin Society, 1993 Regional Meeting, Rio de Janeiro, 5-8 septiembre de 1993. Y también el muy sugerente artículo de J.F. Corona Ramón y F. Valera, “Leviathan reproducido; análisis crítico del proceso de descentralización en España: el caso de Cataluña”, Revista del Instituto de Estudios Económicos, nº 2, 1987, pp. 171-189. Finalmente, una sobresaliente síntesis del estado actual de la Hacienda Pública desde el punto de vista neoclásico ha sido efectuada por José Manuel González-Páramo, “La Hacienda Pública de fin de siglo: desarrollos recientes y direcciones de estudio”, Hacienda Pública Española, nº 115, 2, 1990, pp. 265-287.